¿CREEN QUE ESTO ES FÁCIL?

SOBRE LA CONSULTA DEL GDF

Democracia directa, hecha en México

Por Karla Garduño Morán

20 de Julio del 2008

Mientras que en otros países la democracia directa se ejerce a través del plebiscito y del referéndum plenamente reglamentados, en México se opta por la consulta ciudadana, un mecanismo que da a los convocantes un amplio margen de maniobra.

En lugares como Canadá, Suiza, Venezuela, Chile y la mayoría de los estados de Estados Unidos, se recurre a instrumentos de participación ciudadana que se encuentran minuciosamente legislados, con reglas que incluyen por ejemplo cuánto presupuesto deberá gastarse, cómo se distribuirán los tiempos publicitarios y la obligación de formar comités que promuevan las distintas posturas.

Sus resultados además son vinculantes, de tal manera que a través de estos ejercicios los ciudadanos han tomado decisiones tan trascendentes como el fin de la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, la no autonomía de la provincia de Québec en Canadá o el ingreso de España a la Organización del Tratado del Atlántico Norte.

En México, la organización de la consulta para la reforma petrolera convocada por el gobierno del Distrito Federal para el próximo domingo, ha dejado clara la necesidad de contar con instrumentos más claros en materia de democracia directa.

Sólo 17 entidades contemplan estos mecanismos en leyes de participación que carecen de la reglamentación suficiente para garantizar la objetividad y la autenticidad del proceso, además de que los resultados pocas veces son vinculantes.

"En muchos sistemas políticos se prevé la posibilidad de realizar consultas, plebiscitos, referendums, presentar iniciativas, pero esas medidas que pueden servir para completar las instancias de deliberación de las democracias representativas, son muy reglamentadas, tan reglamentadas como todos los demás tipos de consultas, como las elecciones.

"En México hemos pasado años negociando para garantizar que vamos a tener elecciones libres, transparentes, confiables; tuvimos que legislar de manera muy precisa. Si pensamos en algún momento introducir esas disposiciones de democracia directa, pues tendríamos que poner el mismo cuidado en la reglamentación y legislación de esos procesos", explica Jean François Prud'homme, coordinador académico de El Colegio de México y experto en el tema de la democracia directa.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal contempla 11 instrumentos: la iniciativa popular, la colaboración ciudadana, rendición de cuentas, difusión pública, red de contralorías ciudadanas, audiencia pública, recorridos del jefe delegacional, asamblea ciudadana, plebiscito, referéndum y consulta, y es en los últimos tres que se vota sobre una decisión de gobierno.

El PRD y el gobierno del Distrito Federal optaron por el más flexible de los tres: la consulta, que permite poner a votación cualquier tema de "impacto trascendental" y no precisa cómo deben llevarse a cabo ni la convocatoria ni el proceso.

Desde 1995, año en que se publicó la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, sólo se ha realizado un plebiscito -sobre la construcción del Segundo Piso del Periférico, con una participación de 6.6 por ciento- y, en cambio, se han hecho cuatro consultas: para el horario de verano (2001), las tarifas del transporte público (2002), la permanencia de López Obrador como jefe de Gobierno (2002) y la Consulta Verde del 2007.

Mientras que en el caso del plebiscito y el referéndum la ley obliga a que la convocatoria se publique 90 días antes (incluyendo las preguntas a realizar) en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y al menos un diario de circulación nacional, la invitación a la consulta puede emitirse siete días antes y "colocarse en los lugares de mayor afluencia de habitantes", sin que se obligue su publicación en ningún medio y sin especificar si debe incluir o no los cuestionamientos.

El gobierno de la ciudad publicó la convocatoria en la Gaceta Oficial el 19 de junio, especificando el día y horario de la votación; el 15 de julio lanzó las dos preguntas y hasta el jueves todavía no se sabía el número exacto de casillas ni su ubicación.

La consulta tampoco limita la participación a ciudadanos con credencial de elector, aunque el subsecretario de Gobierno del Distrito Federal, Juan José García Ochoa, ha dicho que en el caso de la consulta petrolera se llevará un registro en cada casilla con el nombre del ciudadano y su número de credencial, el cual podrá ser auditable.

Suiza es el país que más frecuentemente recurre al referéndum. Todos los cambios a la Constitución federal y los tratados internacionales que suponen el ingreso a una organización mundial tienen que ser sometidos al veredicto popular. Además, los ciudadanos pueden solicitar, con la recolección de 50 mil firmas, que se revise alguna decisión legislativa y con 100 mil se puede solicitar un cambio constitucional. En todos los casos, es obligatorio para el gobierno asumir los resultados.

En Italia, para proponer la abrogación de una ley o un cambio constitucional es preciso reunir la firma de 500 mil ciudadanos, un requisito que es superado la mayoría de las veces según explica el politólogo Leonardo Lombardi. Luego la propuesta es sometida a un doble control: el primero corre a cargo de la Oficina Central de Referéndum en el momento en que se depositan las firmas, y el segundo es tarea de la Corte Constitucional, la cual debe decidir si la solicitud de referéndum es viable.

Desde que se promulgó la ley en 1970, los italianos han concurrido a 13 procesos sobre materias tan diversas como el divorcio, el financiamiento de los partidos, la construcción de centrales nucleares, los controles ambientales y la privatización de la televisión pública, con una participación promedio del 80 por ciento.

"En un país con una tradición católica más que consolidada 'aunque sea sólo a nivel de declaración' que además hospeda al Vaticano, se llegó a legislar sobre el divorcio y el aborto después de consultas refrendarias que así lo exigieron", explica Lombardi.

En México, los plebiscitos y consultas que se han celebrado no han podido convocar a más del 20 por ciento del padrón, y las iniciativas ciudadanas de consulta no han procedido.En el Distrito Federal se requiere que el 0.5 por ciento del padrón electoral firme la petición (36 mil 685 electores), lo cual se cumplió en la petición de referéndum que hizo la Iglesia Católica sobre la ley que despenaliza el aborto, pero cuando la propuesta llegó a la Asamblea Legislativa, ésta declaró que el tema era improcedente.

Roberto Mellado, autor del libro Participación ciudadana institucionalizada y gobernabilidad en la Ciudad de México (Plaza y Valdés, 2001), censura el hecho de que los gobiernos sean los únicos facultados para convocar a estos ejercicios.

"No hemos construido una ciudadanía que pueda demandar totalmente estos espacios, pero cada vez está buscando más la forma de participar directamente, porque funcionó en 1985, ha funcionado en desastres nacionales, ha funcionado en algunos ejercicios como el plebiscito de 1993", advierte.

Las formas de democracia directa en los países donde se han puesto a votación decisiones de carácter nacional están reguladas en la Constitución y a través de leyes secundarias federales, que contemplan la forma de llevar a cabo el ejercicio correspondiente, aunque a nivel local los estados también cuenten con su propia legislación.

En México la Constitución sólo hace referencia a la consulta en su artículo 26, que faculta al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática (Plan Nacional de Desarrollo), pero no existe una ley que reglamente los ejercicios a nivel nacional.Esto alimenta el debate sobre la pertinencia o no de la consulta organizada por el lopezobradorismo.

El PAN la ha calificado como "irresponsable", porque la Ley del Distrito Federal señala que los instrumentos de participación ciudadana sólo tendrán efectos sobre temas concernientes a la ciudad.

El coordinador de la consulta, Manuel Camacho Solís, reconoce que lo ideal hubiera sido tener una reglamentación federal sobre la participación ciudadana para que el proceso contara con el rigor de ejercicios hechos en otros países, pero afirma que una reforma constitucional para regular el referéndum, el plebiscito o la consulta no hubiera contado con los votos suficientes simplemente porque al PAN no le convenía legislar en esa materia antes de votar la reforma petrolera.

Ante este vacío hubo que convocar a la consulta en el Distrito Federal y luego invitar a otros estados; en algunos el FAP tendrá apoyo de gobiernos perredistas y en otros de asociaciones civiles.La legitimidad y transparencia del proceso fue encomendada a un comité de 11 intelectuales y académicos, que también forman parte del Movimiento por la Defensa del Petróleo, quienes fungirán como máxima autoridad del proceso. Las asociaciones Alianza Cívica y Propuesta Cívica serán los "auditores ciudadanos independientes".

Los resultados, afirma, aunque no son vinculantes tendrán un peso político difícil de ignorar.

"Si ellos (los legisladores) ven que la participación es importante, que además el proceso se hace con limpieza, pues sí es uno de los elementos que van a tener que tomar en cuenta. Desde luego que los votos de los legisladores algo van a tener que ver con la opinión pública, porque finalmente están haciendo cálculos electorales para el 2009, y si ellos ven que hay ciertas posiciones en donde los ciudadanos están muy en contra, pues tampoco las van a comprar fácilmente, porque eso les representará un costo electoral el año que viene", explica.

El coordinador de las brigadas en defensa del petróleo y ex presidente del PRD capitalino, Ricardo Ruiz, advierte que si se legisla en contra de los resultados de la consulta se iniciaría una protesta que iría más allá de la toma de tribunas del pasado mes de abril.

"Un escenario óptimo sería que la confrontación que ya hay se resolviera por una vía legal constitucional; si no se hace caso a esa vía legal, a lo que se determine en la consulta, vamos a tener una confrontación que no quisiéramos, pero que estamos preparando", señala Ruiz.

El Oficial Mayor Electoral en Canadá y el Parlamento en Suiza son las instituciones encargadas de la organización cuando hay referéndum o plebiscito y sus funciones están estipuladas en sus leyes.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal sólo especifica en el caso del plebiscito y el referéndum que este papel lo tendrá el Instituto Electoral, pero en la consulta no se especifica qué autoridad lo organizará.Para la consulta de la reforma petrolera se conformó un Grupo Técnico integrado por las direcciones ejecutivas del Instituto Electoral del Distrito Federal, la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Desarrollo Social, la Jefatura de Gobierno, la Secretaría de Finanzas y una representación de la Asamblea Legislativa.

Aunque la ley no lo obliga, el IEDF decidió participar en la organización, aunque no asumirá los gastos como lo hizo en el plebiscito del Segundo Piso del Periférico, que costó 48 millones de pesos. El gobierno de la ciudad financiará el ejercicio. Según García Ochoa, costará menos de 10 millones de pesos, pero el PAN capitalino ha calculado que se erogarán al menos 77 millones de pesos.

En otros países el balance en los procesos de consulta se garantiza a través de la regulación de las campañas. En Canadá, por ejemplo, se forman dos grupos, uno a favor del sí y otro a favor del no, que tienen un límite de gastos, cuentan con la misma cantidad de tiempo gratuito en los medios y están controlados por un consejo que vigila las campañas. Además, las preguntas se someten al juicio de los partidos de oposición.

La consulta para la reforma petrolera comenzó a difundirse el 23 de junio por parte del gobierno de la ciudad, aunque todavía no se daban a conocer las preguntas. A partir del 15 de julio, cuando se anunciaron las preguntas, el FAP intensificó la labor de sus 200 mil brigadistas para promover el no a la iniciativa de reforma enviada por el presidente Felipe Calderón.

Los defensores de la reforma, entre los cuales el mayor interesado podría ser el PAN, no han hecho una campaña abierta para orientar el voto en la consulta, pero sí han intensificado la difusión de las propuestas de la iniciativa y han repartido volantes con la leyenda de "SÍ a la modernización de Pemex".

Según senadores, la polémica que ha generado esta consulta podría ser el pretexto para que en México finalmente se legisle sobre la participación ciudadana a nivel federal.

Santiago Creel, presidente del Senado, dice que una vez que pase la politización que se ha dado en torno a la reforma energética, es posible que se retomen las propuestas al respecto. También el coordinador del grupo parlamentario del PRD en el Senado, Carlos Navarrete, afirma que su partido insistirá en la necesidad de normar estos procesos.

Los principales partidos en las Cámaras, PRD, PAN y PRI, incluyen en sus plataformas la promoción de formas de participación ciudadana y en la Ley para la Reforma del Estado, los tres, junto con Convergencia, el PVEM, Panal y Alternativa Socialdemócrata, incluyeron propuestas al respecto.

En el 2000, la diputada panista Fanny Arellanes presentó la propuesta para establecer figuras como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular; en el 2004, fue la perredista Susana Manzanares quien lanzó una iniciativa similar, pero que incluía la rendición de cuentas y la revocación de mandato; también en ese año la panista María Angélica Ramírez Luna presentó su iniciativa, y en el 2006, Javier Orozco Gómez, del PVEM, hizo lo propio; pero ninguna de las iniciativas ha entrado a discusión.

MÉXICO EN EL G5

México frente al G-8 Reforma(06-Jul-2008).-
Para acudir a la reunión del G-8 con el G-5 el año pasado en Alemania, la delegación de México gastó más de 127 mil dólares en dos días y Felipe Calderón ni siquiera logró presentar su proyecto sobre cambio climático; sin embargo, el Presidente parte hoy a Japón para participar otra vez en la cumbre de los países más desarrollados del mundo.
Las reuniones con los mandatarios del G-8 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia) y el G-5 (India, China, Sudáfrica, Brasil y México) pocas veces se traducen en compromisos concretos, pero para la subsecretaria de Relaciones Exteriores, Lourdes Aranda, el que México esté presente es importante por la posibilidad de establecer relaciones con los países más desarrollados.
"No siempre se puede cuantificar el costo beneficio de este tipo de reuniones", admite la funcionaria, "ha habido una gran demanda para que México tenga una política exterior reconocida y un papel propio como actor global responsable. Ésta es una de las pruebas más concretas de que México está jugando donde se toman las decisiones y lo puede hacer. Muchas veces no hay resultados cuantificables, concretos, pero si alguien considera que es demasiado costoso que el Presidente vaya a sentarse en una reunión con los otros 12 líderes más importantes de la economía internacional... pues son posiciones opuestas de lo que se piensa que es la política exterior".
A pesar de haber sido invitado desde el 2005 en Inglaterra por los miembros del G-8, el G-5 no cuenta aún con el total reconocimiento de sus pares más desarrollados y sus propuestas no siempre son tomadas en cuenta.
En la primera participación de México, en Gleneagles 2005, Vicente Fox promovió la propuesta de reiniciar las negociaciones estancadas de la Organización Mundial de Comercio, a lo que los países desarrollados sí se comprometieron en su declaratoria final.
En el 2006, en San Petersburgo, se firmó el documento donde los países del G-5 urgían a los más desarrollados a eliminar los subsidios agrícolas que impiden el libre comercio de sus productos, pero el tema pasó a segundo término, pues el G-8 priorizó temas como la educación, la seguridad y el medio ambiente.
El año pasado en Heiligendamm, Alemania, el G-8 emitió su comunicado final antes de haberse reunido con el G-5, por lo que no se tomaron en cuenta sus propuestas sobre cambio climático, el tema que Calderón llevaba en agenda.
La subsecretaria menciona que Japón, el anfitrión del 2008, es precisamente uno de los más renuentes del G-8 a reconocer al grupo emergente, aunque les han prometido que no se repetirá lo sucedido en Alemania.
En junio, el primer ministro japonés, Yasuo Fukuda, dijo que el grupo de los cinco se ampliaba a ocho con la invitación de Australia, Corea e Indonesia y que sólo tratarían el tema del cambio climático; sin embargo, explica Aranda, el G-5 está formalmente definido sólo con los miembros iniciales y su dinámica de trabajo es independiente de lo que defina el G-8.
"Igual que el G-8 tomó mucho tiempo en crearse y en fortalecerse, el G-5 ha sido una cosa gradual que originalmente se motivó por estas invitaciones, pero lo que hemos estado buscando es que el G-5 tenga una vida propia independientemente de las reuniones con el G-8. Aunque una gran parte de los trabajos es tener una interlocución con este grupo de países, también a su vez es un ámbito en el que podemos revisar, hacer evaluaciones y tomar decisiones sobre temas que nos afectan a los países en desarrollo", comenta Aranda.
Desde octubre del año pasado México funge como coordinador del G-5, por lo que Calderón tiene el reto de lograr una mediación para que las propuestas que su grupo defina en una reunión previa sean tomadas en cuenta por los países más desarrollados, una labor que en palabras de la subsecretaria será facilitada por la buena relación que el país mantiene con los miembros de ambos bloques.


Intereses similares

Japón ha propuesto una agenda temática similar a la que se trató el año pasado en Heiligendamm, donde se discutieron temas relacionados con la economía mundial y la inversión entre países, el desarrollo de África y el cambio climático, pero ha agregado tópicos más actuales y urgentes como la crisis de los precios del petróleo, la seguridad alimentaria y la revisión de las llamadas Metas del Milenio (ocho metas definidas en el 2000 enfocadas a objetivos relacionados con la pobreza, educación, igualdad de género y el medio ambiente).
Fukuda ha insistido en la importancia del cambio climático y lanzará un programa llamado Cool Earth Promotion Programme, por lo que Calderón tendrá la oportunidad de insistir en la propuesta que llevaba el año pasado: lograr que los 13 países se comprometan a reducir sus emisiones. Esta propuesta fue bloqueada por China e India, que atribuyen a los países desarrollados mayor responsabilidad.
México también aprovechará para promover la iniciativa del Fondo Mundial sobre Cambio Climático, explica Aranda, también conocido como Fondo Verde, el cual busca incrementar los recursos internacionales para apoyar los esfuerzos de mitigación, adaptación y transparencia tecnológica.
La funcionaria explica que en enero de este año la preocupación del G-5 era, principalmente, la crisis financiera en Estados Unidos, pero este tema, que era muy candente, ha sido sustituido por otras crisis: el alza de los precios de los alimentos y del petróleo.
"Ésos son los temas en los que por lo menos los países del G-5 tenemos gran interés en tratar con nuestra contraparte del G-8", señala la subsecretaria, quien a su vez funge como sherpa, término utilizado para nombrar a la persona cercana a los mandatarios encargada de coordinar las reuniones.


El Proceso de Heiligendamm

En la tercera reunión ampliada del G-8 con el G-5, el año pasado, se dio finalmente un paso más concreto en la intención de llegar a acuerdos sobre ciertos temas, al firmarse el Proceso de Heiligendamm, una iniciativa que propicia la reunión de expertos y funcionarios de alto nivel de cada uno de los 13 países, divididos en cuatro temas definidos como los pilares de la discusión.
Los temas son: caminos para lograr que la inversión transfronteriza implique beneficios mutuos, la promoción de la investigación y la innovación respetando la propiedad intelectual, la eficiencia energética y el desarrollo.
Cada grupo se ha reunido por lo menos dos veces desde que se firmó el acuerdo en junio del 2007, en la sede de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en Francia.
"Es una dinámica importante en la que expertos de países del G-5 y del G-8 tienen la oportunidad de dialogar, discutir, comentar, inclusive de tratar de convencerse mutuamente sobre cuáles son las opciones para el desarrollo en estos temas", explica la embajadora.
Cada uno de los grupos de trabajo es dirigido por un miembro del G-8 y uno del G-5; México, por ejemplo, preside el relacionado con la inversión transfronteriza. Sin embargo, los resultados de cada una de estas juntas no se han hecho públicos. Se tiene previsto que en esta cumbre de Japón se emita un informe previo y el comunicado final se dará a conocer hasta el final del proceso en la siguiente reunión del G-8 en Italia.
Otra meta en el viaje de Calderón es consolidar al G-5 como grupo, por lo que se buscará que, además de la reunión que sostienen los líderes de estos cinco países antes del diálogo ampliado con el G-8, sus respectivos cancilleres se reúnan por lo menos una vez al año.
La titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Patricia Espinosa, se reunió con sus homólogos de China, Yang Jiechi; India, Pranab Mukherjee, y Sudáfrica, Nkosana Dlamini-Zuma, además del subsecretario brasileño, Everton Vargas, en septiembre del año pasado en Nueva York no sólo para dar seguimiento a los temas discutidos, sino también para reflexionar cómo fortalecer al grupo, explica la subsecretaria, quien también sostiene encuentros periódicos con los sherpas de los otros países.